Terzo Settore e questione meridionale

Presentazione

La “questione meridionale” è un tema che attraversa la storia culturale e politica italiana da oltre un secolo. Da Giustino Fortunato a Gaetano Salvemini, da Antonio Gramsci a Luigi Sturzo fino a Manlio Rossi Doria, generazioni di studiosi e intellettuali hanno dedicato a questo nodo le loro energie migliori, ciascuno con strumenti e sensibilità diverse, ma tutti mossi dalla stessa convinzione di fondo: che il divario tra il Mezzogiorno e il resto del Paese non fosse una fatalità geografica, ma una questione politica, economica e civile da affrontare con rigore e continuità.

Eppure, a guardare il dibattito pubblico degli ultimi decenni, quella convinzione sembra essersi smarrita. La questione meridionale è scivolata ai margini dell’agenda politica nazionale, considerata superata da chi non la conosce abbastanza, o semplicemente scomoda da chi preferisce non affrontarla. Nel frattempo, i problemi sono rimasti. Anzi, in molti casi si sono trasformati e approfonditi, assumendo forme nuove che si sovrappongono a quelle antiche: l’emigrazione giovanile che non si arresta, il progressivo svuotamento dei territori interni, la fragilità cronica dei servizi pubblici, una povertà che non accenna a diminuire e che, anzi, negli ultimi anni ha ulteriormente allargato la sua presa.

Negli ultimi anni, peraltro, il volontariato e il terzo settore nel Mezzogiorno hanno attraversato una fase di crescita significativa, sia in termini numerici che di qualità dell’azione. Non è una crescita priva di ombre, e sarebbe sbagliato idealizzarla. Ma è un segnale che qualcosa si muove, che la società civile meridionale non si è rassegnata, che esistono energie disponibili a costruire qualcosa di diverso — a patto di saperle riconoscere, valorizzare e mettere in rete con le istituzioni e con le politiche pubbliche.

È in questo contesto che il CSV “Aurora”  ha sentito la necessità di fare un passo in avanti, scegliendo di mettere a tema, con serietà e metodo, un confronto sulla questione meridionale.

Una scelta che, per un Centro di Servizio per il Volontariato radicato nel territorio calabrese, non è affatto scontata — ma che risulta del tutto coerente con la missione di chi opera quotidianamente in un Sud che esprime bisogni reali e urgenti. Il volontariato e il terzo settore meridionale non fluttuano al di sopra delle contraddizioni del territorio: ne sono immersi, le conoscono dall’interno, e proprio per questo sono spesso i primi a intercettare ciò che non funziona e a cercare risposte concrete.

In collaborazione con il Cesiav, il CSV “Aurora” ha promosso un ciclo di sei incontri dedicati al rapporto tra questione meridionale, sviluppo socio-economico e ruolo del terzo settore, chiamando a raccolta storici, economisti, sociologi, docenti universitari e operatori del settore. Il risultato è un confronto articolato, capace di affrontare il tema senza retorica e senza rassegnazione, aggiornandone la lettura con strumenti adeguati al presente. Non ci si è limitati alle grandi categorie interpretative: si è parlato anche di storia locale, delle lotte per la terra nel Crotonese e in Calabria, della riforma agraria nel primo e secondo dopoguerra — tappe che hanno segnato in profondità questo territorio e che ancora oggi ne spiegano molte delle caratteristiche e delle contraddizioni.

I saggi raccolti in questo volume nascono da quegli incontri. Non hanno la pretesa di essere esaustivi, né di offrire soluzioni preconfezionate. Si propongono, più modestamente ma non meno utilmente, di restituire al tema la complessità che merita, di offrire a chi lavora nel e per il Sud — nelle istituzioni, nel terzo settore, nel mondo della ricerca e della scuola — alcune chiavi interpretative con cui orientarsi.

Parlare ancora di questione meridionale, oggi, non è un esercizio nostalgico. È, al contrario, un atto di lucidità e anche di responsabilità.

Il progetto ADAPT e la scommessa sul Terzo Settore

Alla fine degli anni Novanta, chi si occupava di volontariato e associazionismo in Italia si trovava di fronte a una trasformazione silenziosa ma profonda. In un momento in cui le grandi organizzazioni tradizionali — partiti, sindacati, corpi intermedi di ogni tipo — attraversavano una fase di contrazione e di crisi di senso, il terzo settore andava invece nella direzione opposta: cresceva, si moltiplicava, si ramificava nei territori. Era uno dei pochi segnali chiari in un quadro sociale altrimenti incerto.

Ma crescere non significa automaticamente sapere dove si va. E fu proprio questa consapevolezza — che l’espansione del volontariato e dell’associazionismo portava con sé domande ancora senza risposta — a dare origine al progetto ADAPT per la “Riqualificazione professionale per lo sviluppo del Terzo Settore”, sostenuto dall’Unione Europea, dal Mistero del Lavoro e approvato dalla regione Toscana e che ha avuto luogo tra settembre 1998 e maggio 2000.

Le domande erano concrete, e per certi versi scomode. Qual è il ruolo del terzo settore in una società che sta ridisegnando il confine tra pubblico e privato? Il volontariato è un erogatore di servizi, un sostituto funzionale dello stato sociale in crisi, oppure è qualcosa di più difficile da definire e da misurare — una forma di cittadinanza attiva, un presidio di democrazia, un modo di stare insieme che produce valore civile prima ancora che economico? E ancora: chi beneficia del lavoro delle associazioni è un utente da servire o una persona da coinvolgere, da responsabilizzare, da rendere protagonista?

Non erano domande retoriche. Erano — e in parte restano — i nodi irrisolti attorno a cui ruota ancora oggi buona parte del dibattito sul terzo settore.

Il progetto nacque con l’ambizione di affrontarli sul serio. E la prima scelta significativa riguardò proprio chi avrebbe dovuto farlo. Non studenti, non neolaureati da formare da zero, ma persone già dentro il mondo associativo: dirigenti, operatori, dipendenti e collaboratori di alcune tra le realtà più radicate del volontariato toscano — ANPAS, ARCI, AUSER, AVIS. Persone che nel corso della loro attività avevano accumulato saperi preziosi, sviluppato intuizioni, maturato ipotesi di lavoro. Ma che raramente avevano avuto il tempo, e gli strumenti, per elaborare tutto questo con metodo, per trasformarlo in progettualità consapevole.

Il corso non si rivolgeva a loro per riempirli di nozioni: si rivolgeva a loro perché erano già una risorsa, e occorreva semplicemente — si fa per dire — portare quella risorsa a un livello superiore di consapevolezza e di efficacia.

Da questa premessa discendeva una scelta metodologica precisa. Il percorso formativo fu concepito non come una successione di lezioni frontali, ma come un processo di ricerca condivisa, in cui docenti, tutor e partecipanti lavoravano insieme — analizzando il contesto, mettendo alla prova le competenze acquisite, confrontandosi su esperienze concrete, elaborando proposte di intervento reali. La struttura del corso — articolata in cinque moduli nell’arco di due anni — rispecchiava questa logica: si partiva dall’analisi del contesto per arrivare, progressivamente, alla progettazione e all’avvio di interventi innovativi, passando per il rafforzamento delle competenze, la sperimentazione sul campo e l’esame di esperienze esemplari. Un impianto pensato non per trasferire sapere dall’alto verso il basso, ma per costruirlo insieme, partendo dall’esperienza di chi già operava nel settore e valorizzandola come punto di partenza irrinunciabile.

L’obiettivo finale, però, era qualcosa di più ambizioso della semplice crescita professionale individuale. Il progetto puntava a far emergere una figura nuova, allora ancora priva di un nome consolidato ma sempre più necessaria: quella dell’agente di sviluppo sociale. Una figura capace di:

Non un semplice erogatore di servizi, dunque, ma un promotore di comunità: qualcuno in grado di attivare processi, di connettere energie, di trasformare il volontariato da risposta emergenziale a motore stabile di sviluppo civile ed economico.

In questo quadro, lo sguardo verso l’esterno era inevitabile. Capire come altri paesi europei avevano affrontato le stesse trasformazioni significava allargare l’orizzonte, mettere a confronto modelli diversi, imparare da esperienze che in Italia erano ancora poco conosciute. Fu così che si decise di dedicare una parte della ricerca all’associazionismo francese: un contesto per molti versi differente dal nostro, ma che offriva — come si vedrà nelle pagine che seguono — spunti di riflessione ancora oggi di grande interesse.

Le reti associative di volontariato e l’economia sociale – I coordinamenti di associazioni in Francia

Premessa

Nell’ambito del progetto ADAPT in corso, il Cesiav ha svolto un’indagine sui coordinamenti nazionali dell’associazionismo francese, ed in particolare quelli più grandi aderenti alla Conferenza Permanente dei Coordinamenti di Associazioni, il CPCA.

Il fenomeno dell’associazionismo francese ha assunto forme e dimensioni notevoli durante gli ultimi decenni. Nonostante il settore affondi le sue radici nelle più antiche istituzioni caritativo-assistenziali di matrice religiosa, nelle opere mutualistiche ed educative di natura laica, è soltanto agli inizi del XX secolo che lo Stato riconosce al fenomeno associativo il diritto di esistere ed operare, in seguito all’emanazione della legge 1° luglio 1901, la sola che regola le associazioni sociali sans but lucratif.

L’obiettivo della seguente riflessione è di mettere in evidenza le differenti forme di interazione intessute tra le associazioni francesi con i coordinamenti nazionali, la cittadinanza, lo Stato e il mercato a livello nazionale, con i connessi i fattori che ne hanno influenzato l’evoluzione storica contemporanea. La sintesi si propone dunque di approfondire alcune delle questioni cruciali che hanno accompagnato lo sviluppo del terzo settore in ambito francese, dal punto di vista dell’associazionismo volontario e dl mutualismo cooperativo, evidenziando le maggiori potenzialità e i caratteri peculiari. Riflettere sul mondo associativo francese, alla luce delle informazioni ricavate dalla ricerca sul campo realizzata nel corso del progetto ADAPT, significa porre in relazione proprio le differenze settoriali e le uguaglianze strutturali emerse dai risultati dall’analisi condotta.

Sembrerebbe che in Francia, come in Italia, l’interesse per il ruolo svolto del settore non profit come creatore di occupazione e sostenitore della lotta contro l’esclusione sia stato suscitato dalla pubblicazione di recenti studi sul peso socioeconomico delle strutture associative.

Anche la Francia è uno dei Paesi coinvolti nella ricerca internazionale della John Hopkins University di Baltimora, un fondamentale passo nella direzione di un rigoroso lavoro comparativo, i cui risultati aggregati sono contenuti in The emerging Non profit Sector. An Overview, pubblicato nel 1996, che trova il suo corrispondente a livello francese nel libro di Edith Archambault, Le secteur sans but lucratif, associations et fondations en France (1996). Da tale rilevazione si è riscontato un ampio settore formato da associazioni, fondazioni e da alcune forme di organizzazione particolari, che rivestono un’importanza cruciale nella produzione di beni e servizi di interesse collettivo. Secondo i parametri di definizione utilizzati dalla ricerca, in ambito francese il settore comprende le fondazioni, di tipo filantropico o gestionali di istituzioni, le associazioni, gli istituti sanitari e sociali gestiti da mutue, cooperative scolastiche e dell’alloggiamento, il turismo sociale risalente all’assegnazione dei congedi pagati, i comitati d’impresa con strutture di più di 50 salariati, che gestiscono attività socioculturali e i servizi sociali, le imprese intermediarie, che forniscono impieghi di inserimento per i giovani disoccupati, sovvenzionati dallo Stato.

Per comprendere l’evolversi delle organizzazioni in un contesto nazionale, occorre conoscere quelli che sono i fondamenti del corrispettivo sistema di protezione sociale e del loro modo di cooperare con le collettività. Come in altri contesti nazionali, in Francia si evidenzia la crescita di importanza attribuita alle associazioni nella vita sociale del Paese, la graduale espansione del fenomeno associativo accompagnata dalla loro implicazione all’interno delle attuali politiche pubbliche, anche se tendenzialmente i Francesi sono ritenuti un popolo poco incline ad affiliarsi e dedicarsi ad associazioni, per la massiccia presenza dello Stato nell’organizzazione e gestione dei servizi sociali.

1. Le componenti dell’economia sociale

Il multiforme universo aggregativo francese si ripartisce in tre tipi di organizzazioni principali: le cooperative, che svolgono attività commerciali, agricole, finanziarie, le società mutualistiche, che offrono coperture assicurative supplementari a quelle pubbliche, le associazioni.

Le associazioni.

Le associazioni rappresentano la componente più importante e consistente, la Legge 1901 propone l’unica forma di legittimazione giuridica.

In seguito all’emanazione della Legge del 1° luglio 1901, si è assegnata alle associazioni una compiuta forma giuridica di esistenza, quali organi intermedi tra i cittadini e lo Stato di natura contrattuale.

L’articolo 1 di tale legge fornisce, ancora oggi, una definizione valida di “association” quale “convention par laquelle deux ou plusieurs personnes mettent en commun d’une façon permanente leurs connaissances ou leurs activités dans un but autre que de partager des bénéfices”.

Tale legge definisce l’associazione dal punto di vista dell’impegno volontario e della non lucratività, premesse indispensabili per acquistare la personalità giuridica, distinguendo tre modalità di riconoscimento: l‘abilitazione ministeriale, di pubblica utilità e l’approvazione.

Per quel che concerne l’organigramma interno, come si vedrà nelle pagine seguenti, usualmente i poteri si ripartiscono tra Assemblea Generale, che raggruppa tutti gli aderenti, col compito di prendere le decisioni più importanti e a decidere gli orientamenti, definire degli oggetti e missioni da realizzare, di eleggere tra i membri coloro che essa incarica per mettere in pratica le missioni, riunendosi una volta all’anno; il Consiglio di Amministrazione che è investito di tutti i poteri decisionali necessari per il buon andamento dell’associazione; il Bureau, il Presidente che ha poteri di rappresentanza, che firma i contratti di impegno per l’associazione, che anima l’associazione, coordina l’attività, assicura le relazioni pubbliche, redige un rapporto annuale per l’Assemblea, il direttore, responsabile del settore amministrativo, un segretario che tiene la corrispondenza e un tesoriere che ha la responsabilità di gestire il patrimonio finanziario.

Le cooperative.

Le cooperative sono probabilmente la parte più antica dell’economia sociale, se si considera l’esperienza dei tessitori Probi Pionieri di Rochdale, risalente al 1844 e quella della francese Association des Menuisiers del 1831. Uno statuto speciale ne regola l’operato del 1947, revisionato nel 1992, definendole come un insieme di persone che si raggruppano volontariamente al fine di raggiungere obiettivi comuni, costituendo un’impresa gestita democraticamente, partecipando a rischi e a benefici ricavati. Le cooperative possono essere di consumo, per l’alloggio agli svantaggiati, di produzione. Il principale organo di collegamento nazionale è lo GNC, in aggiunta al CNLAMCA, organo di concertazione e di rappresentanza creato nel 1970 per dare il giusto riconoscimento al movimento mutualistico. Le cooperative si sviluppano in maggioranza nel campo agricolo, essendosi specializzate nel mutuo soccorso dei coltivatori per rispondere ai bisogni di credito delle classi popolari.

Le mutue.

Per quel che riguarda le mutue, esse traggono origine delle confraternite medievali e dalla società di mutuo soccorso del XIX secolo. Nel 1902 si costituisce la Federazione nazionale della mutualità francese. Sottomesse al Codice della Mutualità del 1955, esse gestiscono certi sistemi speciali complementari di Sicurezza sociale (insegnanti, studenti, agricoltori), assicurando un’assistenza integrativa, come la Mutualità Sociale Agricola.

Le fondazioni

Le fondazioni sono rette da tre leggi recenti (1987, 1990) ma risultano le meno sviluppate.

Per ripercorrere l’itinerario storico tracciato dal terzo settore in Francia, si è partiti proprio dall’introduzione della pubblicazione Le secteur sans but lucratif, di Edith Archambault. La studiosa osserva come lo statalismo centralista abbia influenzato la storia sociale francese, accanto alla tradizione giacobina, che aveva osteggiato l’operato delle congregazioni religiose (sotto l’Ancième Regime), delle corporazioni (durante la Rivoluzione), del movimento operaio (nel XIX secolo). Bisogna attendere, infatti, il 1864 per il riconoscimento delle libertà di associazione, il 1884 per la libertà sindacale, il 1898 per la promulgazione di nuove leggi nel campo della mutualità e il tardivo 1901 per una risistemazione normativa dell’ambito associativo.

2. Cenni storici

Per analizzare la situazione francese è necessario risalire alla Rivoluzione. Fu proprio in quel periodo, più precisamente nel 1791, attraverso le Lois d’Allarde e l’Editto Le Chapelier, che il legislatore giunse a neutralizzare le attività delle organizzazioni senza scopo di lucro, sopprimendo corporazioni, le società benefiche e educative, le organizzazioni di lavoratori: la nazione doveva essere la sola associazione legittima. Si decretava, pertanto, che la sfera pubblica poteva assistere solo gli indigenti. In nome della difesa dell’interesse generale e della libertà del lavoro, veniva interdetto ad ogni cittadino di difendere gli interessi comuni della stessa professione. Il medioevo fu segnato sulla personalizzazione della carità, legata in particolare all’attività dei Domenicani e dei Francescani, dei Templari e altri ordini per l’educazione dei bambini poveri, fino alla Guerra dei Cento Anni, che mise in crisi la funzione caritatevole delle autorità ecclesiastiche.

Soltanto con il graduale disimpegno assistenziale da parte della Chiesa, lo Stato cominciò ad ampliare i suoi poteri di intervento, costruendo degli istituti specifici di accoglienza, gestiti ancora da ordini monastici. L’influenza delle Chiesa tornò a potenziarsi durante l’epoca della Controriforma, passando attraverso il predominio dei Gesuiti, ma soprattutto per opera di figure emblematiche, come Saint Vincent de Paul, che creò l’Ospedale per l’infanzia abbandonata, riconosciuto oggi di pubblica utilità. Durante l’Illuminismo, si rivendicò una totale responsabilità sociale da parte dello Stato, portando all’introduzione della Dichiarazione dei Diritti dell’Uomo e alla laicizzazione di numerose opere di beneficenza. Il passaggio all’industrializzazione verso il XIX secolo peggiorò le condizioni dei poveri che dipendevano da enti di assistenza volontaria privata, e soprattutto dalle solidarietà di vicinato, tipiche dei comuni minori e delle comunità agricole locali. La persistenza del sistema familiare, radicato alla società agraria tradizionalista e l’interesse delle classi dominati a mantenere limitate sia la pressione fiscale, che le responsabilità burocratiche statali, prefigurando nuove tipologie di intervento assistenziale integrativo per arginare la dilagante miseria.

Nella Francia di fine secolo, con la drammaticità delle vicende rivoluzionarie, si produssero i primi significativi mutamenti istituzionali, attraverso un riconoscimento giuridico specifico, sostenuto dagli interessi della borghesia, interessata a liquidare l’ingente patrimonio delle opere pie. La Rivoluzione fece regredire la posizione rilevante acquisita fino allora dalle organizzazioni di volontariato. Fu la stessa Costituzione (1793) a dichiarare che i soccorsi pubblici erano un debito sacro, prevedendo la nascita di un Istituto Generale dei Pubblici Soccorsi, destinato a provvedere ai bisogni dei minori abbandonati, degli infermi e dei poveri invalidi. Si creava una distinzione netta tra diritto al lavoro ai cittadini bisognosi e all’assistenza per i soli inabili, assegnando alle amministrazioni municipali il compito di provvedere ad integrare i finanziamenti pubblici, occupandosi dell’erogazione dei sussidi o di assegnare gli impieghi, sopprimendo gli ecclesiastici ateliers de charité.

Una decisa riorganizzazione del sistema assistenziale venne raggiunta durante il periodo del Direttorio (1795–1799) e viene razionalizzata da Napoleone III tra il 1852 e il 1856. Egli tentò, in effetti, di introdurre sovvenzioni pubbliche che risultarono però di portata limitata, a favore di uffici decentrati, chiamati municipali Bureaux de bienfaisance, presenti solo in un quarto dei comuni francesi, con la finalità di sostenere i sistemi di assicurazione volontaria cooperativa. In questo contesto, nonostante le interdizioni, le società di mutuo soccorso avevano continuato ad autorganizzarsi clandestinamente, mentre la stessa Chiesa aveva ricostituito una fitta rete di istituzioni. Le organizzazioni che non perseguivano uno scopo di lucro, dapprima osteggiate, vennero gradualmente assorbite dall’amministrazione pubblica, tramite questa ampia rete di uffici, decentrati nei comuni maggiori. L’esito di questo processo normativo fu la legge promulgata nel 1901, che consacrava il diritto di ogni cittadino ad associarsi senza autorizzazione preliminare. Per rendere più efficace l’azione di protezione sociale, lo Stato cominciò a laicizzare l’assistenza, passando dalla carità alla previdenza sociale.

Il modello di welfare francese postbellico si caratterizzò per un’elevata frammentazione categoriale in campo pensionistico e sanitario, creando una sorta di compromesso occupazionale, instaurando il sistema di Sicurezza Sociale, finanziato dalle quote versate obbligatoriamente dal salariato, per coprire tre rischi: vecchiaia e invalidità, malattia e incidenti sul lavoro, maternità e famiglia, che non omologava tutta la popolazione secondo il modello egualitario scandinavo.

Tra gli anni Sessanta e Settanta, si diffusero i primi grandi stabilimenti sanitari e sociali, convenzionati con la Sicurezza Sociale, insieme alle associazioni di genitori di studenti, che si impegnarono nell’istituzionalizzazione dell’insegnamento laico e pubblico. Questa attiva effervescenza collettiva sostenne il graduale recupero del ritardo storico accumulato dal terzo settore in Francia, promossa dal Governo di Sinistra, che si dimostrò favorevole alla presa di coscienza dell’importanza dell’unitarietà dell’economia sociale, garantendola con l’attuazione del decentramento amministrativo nel 1982. Il decentramento mobilitò risorse umane, competenze tecniche e supporti finanziari a servizio dell’interesse collettivo, rendendo corresponsabili i cittadini nella realizzazione di politiche pubbliche all’interno di ampi reticoli associativi.

Gli anni Ottanta vennero segnati da uno sviluppo senza precedenti delle iniziative della società civile, che oltre ad avanzare richieste e perseguire progetti di cambiamento politico, cominciarono ad organizzare in modo diretto alcune attività economiche, dall’organizzazione dei servizi di interesse collettivo all’imprenditorialità sociale. L’incidenza del decentramento favorisce l’accrescimento della visibilità delle associazioni, sottolineando la loro attitudine a prevenire l’esclusione, proponendo soluzioni innovative ed efficaci in caso di urgenze, tramite:

Fino alla metà degli anni ’70 il dialogo tra cristiani e laici nell’associazionismo, si era centrato sugli obiettivi dell’agire sociale e mai sui metodi ed i contenuti di una possibile politica associativa che si rivolgesse anche all’esterno, alla società civile, ai mass media e alla politica francese. All’inizio degli anni ’70 il Ministro degli interni Marcelin propose un progetto di legge per reintrodurre l’obbligo per le associazioni di ottenere l’autorizzazione prefettizia, come avveniva prima della Legge 1901.

Questa vicenda inquietò molto il mondo associativo e convinse una serie di dirigenti associativi guidati da Bloch-Lainé, attuale presidente dell’Uniopss, e che avevano in comune la militanza nella resistenza, a creare un luogo di riflessione sul ruolo dell’associazionismo nella società e nella vita politica contemporanea, centrando la riflessione non più e non solo sugli obiettivi dell’associazionismo, ma portando la discussione sui metodi ed i contenuti di una possibile politica associativa che si rivolgesse anche al mondo politico, che fosse in grado di individuare una cultura dell’associazionismo condivisa e risultante da un serio confronto tra laici e cristiani.
Con questo processo giunse a compimento il dialogo tra i grandi settori dell’associazionismo francese, iniziandosi ad avviare quel cammino comune, che farà emergere l’associazionismo come interlocutore dello Stato ed attore di una politica di sviluppo socioeconomico, indirizzata all’accrescimento della cittadinanza attiva.
Si organizzarono così, a partire dal ’75 circa, degli incontri promossi dalla ADAP (Association de Defense des Associations de Progrés, sorta per iniziativa di una decina di dirigenti associativi di matrice cristiana, con l’obiettivo di aprire un ampio dibattito nel mondo dell’associazionismo francese e la volontà di sciogliersi non appena si fosse riusciti a suscitare e far scaturire tale dibattito), che videro partecipare un largo numero di dirigenti di tutte le associazioni, interessate a confrontarsi intorno ad una serie di temi assai importanti, come: l’utilità sociale dell’agire associativo, i finanziamenti pubblici, il decentramento amministrativo. All’inizio degli anni ’80 si intensificano i rapporti tra i rappresentati dell’associazionismo laico e gli ex-componenti l’ADAP, proprio l’arrivo della Sinistra al governo determina una particolare attenzione dello Stato verso questo fermento culturale manifestatosi nei cinque precedenti anni all’interno del mondo associativo.

Agli inizia degli anni Ottanta, il ministro André Henry (che proveniva dal sindacato e non aveva praticamente mai avuto rapporti con il mondo associativo) lanciò una serie di incontri su “Associazionismo oggi “ in cui invita il maggior numero di associazioni a confrontarsi col governo, proprio da questi contatti nacque la sollecitazione e la volontà di dare vita ad uno strumento consultivo del governo ma al tempo stesso rappresentativo e gestito dal mondo associativo, quello che verrà chiamato il Consiglio nazionale della Vita Associativa, CNVA, istituito per Decreto il 25 febbraio 1983 dal primo ministro Pierre Mauroy.
Qualche anno dopo nell’85 si creerà il Fondo per lo sviluppo della vita associativa, FNDVA che ancor oggi è uno dei principali strumenti di finanziamento per la formazione e la crescita dei quadri dirigenti e dei volontari.
Già dai primi mandati del CNVA – allora totalmente nominato per cooptazione dal primo ministro, che eleggeva nel suo seno un comitato di coordinamento con un presidente – si ritrovarono nei luoghi di maggiore responsabilità coloro che avevano avviato ed animato il dibattito interassociativo degli anni ’50, che partivano da posizioni diverse, pur avendo più che mai in quel momento un chiaro obiettivo comune: realizzare una riflessione comune e collettiva del mondo da questi rappresentato, per giungere insieme ad una visione unitaria della posizione che l’associazionismo francese doveva assumere in rapporto alle varie autorità statali. Era una scommessa difficile, considerato che lo Stato non aveva interesse a favorire una riflessione sul ruolo dell’associazionismo, né aveva ancora sviluppato, al di là delle dichiarazioni di principio, la consapevolezza dell’importanza di tale settore, di un suo possibile ruolo sussidiario, capace di costruire una relazione partenariale nella gestione di aspetti della vita pubblica.

In conseguenza della creazione di un organismo istituzionale col ruolo di consulenza su richiesta del Primo ministro, le associazioni dovettero comunque sviluppare (nonostante lo scarso interesse, manifestato, talora, del governo) un confronto serrato tra di loro su temi generali e tentare di arrivare ad una sintesi di proposte. Col CNVA non era più sufficiente discutere solo tra associazioni omologhe, ma si rendeva necessario favorire l’impegno a confrontarsi reciprocamente a tutto campo per produrre dei pareri il più possibile omogenei ed uniformi, consentendo, talvolta in maniera imposta, di conoscersi meglio e più approfonditamente. Si verificò dunque che al di là delle diverse impostazioni ideologiche o teoriche, esistevano degli ambiti comuni di intervento, in grado di determinare un comune sentire su alcune questioni di particolare rilievo.
Temi di attualità quali la fiscalità, il volontariato e una legislazione a questo idonea, il finanziamento pubblico, i rapporti tra associazioni o con altri organismi intermedi (sindacato, partiti, ecc.) furono presi in considerazione in modo uniforme per la prima volta, producendo una capacità efficace di contrattazione da parte del mondo associativo proprio grazie al sostegno del CNVA.

3. Le dimensioni del terzo settore

Secondo quanto osservato dall’Archambault le entrate del settore nel 1990 ammontano a 217.000 milioni di franchi, rappresentando il 3% del PIL nazionale, maggiormente volto al lavoro che all’accumulazione di capitale, essendo cresciuto il numero di lavoratori ad un tasso di 39,6% tra il 1981 e il 1990, soprattutto nei servizi sociali, nella cultura e nel tempo libero, nelle attività di recupero e rivalutazione dei quartieri, nella tutela dei diritti umani e civili, nella riqualificazione e reinserimento di disoccupati, impiegando complessivamente 800.000 salariati.

L’educazione, la ricerca, la salute sono i settori principalmente finanziati dallo Stato, nel campo educativo attraverso gli stipendi per gli insegnanti, mentre le strutture sanitarie sono sussidiate dal governo e dalla Sicurezza Sociale dei lavoratori, nel caso delle attività ricreative e culturali si denota il grande sostegno da parte delle comunità locali, specialmente i piccoli comuni, nei quali rappresentano un fattore di aggregazione e socializzazione notevole.

4. La legislazione in vigore

Fenomeni emergenti quali la crisi economica, l’aumento della disoccupazione e dell’emarginazione sociale, lo sgretolamento della struttura familiare, il progressivo ampliamento delle attività legate al tempo libero, l’abbassamento dell’età del pensionamento, sommati alla necessità di creare dei nuovi luoghi di socialità per le situazioni complesse sviluppatesi in alcuni quartieri più a rischio, giustificano la diversificazione operativa delle associazioni locali, l’utilizzazione del territorio come risorsa, l’enfasi posta sulla prossimità municipale, l’economia sociale come bacino per la creazione di nuovi impieghi. E’ proprio il settore dell’associazionismo francese ad essere caratterizzato da una fervida vitalità, e da un bilancio ampiamente positivo in materia di occupazione. All’interno del programma “Nuovi servizi, nuovi lavori”, le associazioni hanno contribuito alla creazione di 64.000 posti di lavoro su un totale di 150.000 nel marzo 1999. Nell’ambito delle misure politiche attuate a livello locale, l’economia solidale rappresenta spesso l’unica fonte di occupazione di lungo periodo in qualche aree metropolitane periferiche. Nonostante il forte impatto occupazionale, non esiste ancora uno status giuridico specifico di “impresa sociale”, come la nostra 381/91, sostituito dalla qualifica di “utilità sociale”.

A parte la legge sulle associazioni che risale al 1901, non si è proceduto ad una nuova regolamentazione normativa del volontariato. Una maggiore attenzione del Governo in materia è testimoniata dall’iniziativa di convocare un Convegno Nazionale sulla Vita Associativa (Assises Nationales) tenutosi a Parigi nel febbraio 1999, promosso dal Ministero del Lavoro e della Solidarietà, dalla DIES e dal CNVA, al quale ha preso parte lo stesso CESIAV in qualità di membro del CEDAG e per il lungo relazionarsi partenariale con il FONDA. Le Assises sono state precedute da 90 forum dipartimentali, nei quali si è discusso in forma preliminare di promozione del volontariato, della riforma dei FNDVA, di nuovi dispositivi regolamentari e legislativi sulla formazione professionale, di una migliore concertazione con lo Stato, di democrazia partecipativa nella cittadinanza europea, della dimensione paritaria delle donne e degli uomini nella vita associativa, dell’associazionismo come generatore legittimato di impiego.

5. Le risorse finanziarie

Per quel che riguarda la questione i finanziamenti, l’amministrazione ricorre sovente alla tecnica del convenzionamento, divenuto obbligatorio per i servizi erogati dallo Stato al di sopra di una certa somma su progetti approvati, sostituendo gli aiuti alle associazioni da aiuti alla persona, di passare dal sostegno agli operatori alle operazioni, dagli aiuti dei servizi centrali a quelli decentrati. Le organizzazioni operano in stretta connessione con il sistema pubblico di erogazione dei servizi, di conseguenza esse dipendono in misura massiccia dai finanziamenti di origine pubblica, tanto che nel 1990 il 59% del totale delle risorse proveniva dallo Stato.

Nel domandare dei finanziamenti, si può far riferimento a Fondi per la gestione paritaria (FNDS), i Fondi nazionali di sviluppo alla vita associativa (FNDVA), che finanziano soprattutto azioni di formazione per i volontari (ogni datore di lavoro deve assicurare la formazione dei salariati o almeno pagare una quota ad un fondo di assicurazione per la formazione), Fondi di cooperazione della gioventù e dell’educazione popolare (FONJEP).Lo Stato può proporsi come sostenitore della ristrutturazione del settore che favorisca le trasformazioni dei raggruppamenti.

7. Le strutture di coordinamento nazionale

L’indagine condotta e le interviste realizzate con alcune testimoni privilegiati della realtà associativa francese, sono state occasioni di spunto per riflessioni sul tema del “lavoro in rete”. Consolidare il proprio operato attraverso l’adesione a coordinamenti e federazioni nazionali ha significato per le associazioni francesi solidificare l’unità di intenti, la condivisione di obiettivi, la capacità progettuale di perseguirli, la continua messa in discussione e un confronto costruttivo coniugando lo sviluppo economico del territorio con il rafforzamento della coesione sociale. L’intento di lavorare in rete si è tradotto, dunque, con il coinvolgimento diretto della comunità locale, connettendo le risorse disponibili di un dato territorio, con l’identità collettività e il senso di comune appartenenza, assegnando alle associazioni il ruolo precipuo di trasmissione di metodologie innovative di intervento decentrato. Nella consapevolezza che le strategie associative si rafforzano soltanto iscrivendosi all’interno del circuito di reti, sono apparse nell’ultimo ventennio i Coordinamenti associativi, strutture orizzontali che riuniscono Federazioni dello stesso settore d’intervento, per meglio concertare e difendere i propri interessi, cercare delle posizioni comuni e rappresentare le associazioni davanti ai poteri pubblici. Si distinguono inoltre:

Parallelamente ad un processo embrionale di distribuzione locale delle associazioni, differenti strutture federative hanno cominciato ad operare nel corso del secolo, perseguendo lo scopo di allargare le attività di scambio e collaborazione sul piano nazionale.

Negli anni Venti hanno visto la luce le prime Confederazioni, come la CGOL, Confederazione Generale delle Opere Laiche (1866, nata dalla fusione di società repubblicane di istruzione) e le Unioni, come l’UNAT, Unione Nazionale delle Associazioni Turistiche (1920, fondata da Touring Club, Club Alpin Français, Societé d’Encouragement de l’Automobile Club de France), che promuoveva il viaggio in automobile, per persone benestanti, prima di lanciare il turismo popolare, l’UNAF, Unione Nazionale delle Associazioni Familiari (sorta per ordinanza ministeriale nel 1945), l’UNIOPSS, Unione Nazionale Interfederale delle Opere e Organismi Privati Sanitari (1947, federata da organismi assistenziali). Alla fine degli anni Sessanta si sono diffusi i Comitati, CNOFS, Comitato Nazionale Olimpico e Sportivo Francese (1972), il CNAJEP, Comitato Nazionale di Relazioni Nazionali e Internazionali di Associazioni della Gioventù e dell’Educazione Popolare (1991), il CCOMCEN, Comitato Nazionale di Coordinamento delle Opere Mutualistiche e della Cooperazione di Educazione Nazionale (1972), CELAVAR, Comitato di Studio e Relazione delle Associazioni a Vocazione agricolo-rurale (1980), mentre agli inizi del decennio successivo, sono stati costituiti i Coordinamenti, tra i quali, il CADECS, Coordinamento di Associazioni di Sviluppo Economico-Sociale (1993, partire da quanto realizzato dalla Confederazione Generale del Tempo Libero) e la Coordination SUD (1994, gemmata da organizzazioni di solidarietà internazionale).

All’inizio degli anni Novanta, tutte le maggiori unioni e federazioni si sono raggruppate nella Conferenza Permanente dei Coordinamenti di Associazioni, il CPCA, con sede a Parigi, per stabilire una base di concertazione, di negoziazione, rappresentazione nel 1992. Sorta per dare una volontà di coerenza politica al movimento associativo, la Conferenza ha decretato il rispetto per i patti raggiunti, gli accordi stipulati e le convenzioni siglate con i poteri pubblici, riconoscendo la rilevanza della specificità delle azioni associative, di una fiscalità idonea, dell’adozione di uno statuto europeo che incentivi lo sviluppo del volontariato. Nel corso dell’ultimo anno, si sono aggiunte due nuovi coordinamenti ai dodici che la formavano, ampliando in modo incessante gli ambiti associativi rappresentati, inerenti alla dimensione educativa, sociale, familiare, sportiva, giovanile, assistenziale, sanitaria, di sviluppo rurale, di salvaguardia dell’ambiente, di cooperazione e solidarietà internazionale.

Nel 1920 un gruppo di associazioni promossero il viaggio in automobile per un pubblico agiato, costituendo l’UNAT, per poi giungere a difendere il diritto alle vacanze per tutti, ottenendo il riconoscimento dei congedi pagati e l’incoraggiamento del turismo popolare nel 1936. Fu al termine della Seconda Guerra Mondiale che si organizzarono due altre unioni, una sotto la pressione dei poteri pubblici per promuovere una politica familiare più responsabile, l’UNAF, l’altra complementare alla Sicurezza Sociale nascente, organismo finanziario e amministrativo ma non gestore diretto di stabilimenti, l’UNIOPSS, costituita da associazioni caritative cristiane, con l’intento di garantire un sostegno all’organizzazione globale della protezione sociale, facendosi carico della rete di mutua assistenza degli istituti privati preventivi e curativi.

La terza generazione dei coordinamenti comparve negli anni 1968-72, sviluppandosi intorno alle politiche sportive ed educative inerenti alla gioventù:

L’ultima generazione è composta da quelle più recenti, comparse durante gli anni Ottanta:

Quadro giuridico, forme organizzative, strutture di promozione, raccordo e qualificazione del volontariato.

ricerca sostenuta dall‘Osservatorio Nazionale per  Volontariato

Rapporto ricerca comparativa sul volontariato nei paesi dell’Unione europea condotta dal Cesiav su incarico del Dipartimento degli Affari Sociali, Osservatorio del Volontariato.
 
Roma – Novembre 1999

I PARTE

1. Il volontariato in Europa

Una analisi delle forme organizzative e delle strutture di supporto al volontariato si imbatte in una serie di ostacoli e difficoltà. Oltre al problema della definizione concettuale, dell’inquadramento giuridico e delle strutture organizzative sussiste un problema di percorsi storici e di esperienze culturali diverse.

A fronte di un innegabile sviluppo del volontariato, come settore emergente, si contrappongono la crisi del welfare state e il crescente disimpegno dei pubblici poteri nel sociale con la crescente tendenza a delegare al privato.

L’oggetto privilegiato della nostra indagine è costituito dalle “organizzazione di volontariato”. Con questa espressione abbiamo inteso indicare qualsiasi forma organizzativa all’interno della quale sia presente in maniera qualificante e caratterizzante l’attività volontaria.

E’ da notare anche la progressiva crescita delle indagini sul settore e l’acquisizione di dati statistici, in un ambito in cui finora sono mancate statistiche nazionali, registri ufficiali, definizioni univoche e trasferibili da un contesto nazionale ad un altro. Continua ad esistere però una difficoltà di analisi legata all’estrema fluidità del settore, alla sua dinamicità e capacità innovativa, alla sua presenza in forme non burocratizzate e istituzionalizzate.

Esistono differenze nell’interpretazione dei rapporti tra Stato e volontariato: tra i sostenitori di una assoluta indipendenza e coloro che ritengono opportuni strumenti di regolamentazione e riconoscimento formale da parte dello Stato, oltre che una differenziazione di approcci teorici al problema del volontariato (giuridico, sociologico, economico).

L’approccio legato alla definizione giuridica del volontariato risulta valido nonostante sussista la possibilità di una discrepanza anche radicale tra principi legali e contesto reale.

L’interesse della Comunità europea per il volontariato è progressivamente andato crescendo, ma non si è finora trattato di un interesse direttamente rivolto al mondo del volontariato con le sue specificità e risorse, quanto alla cosiddetta economia sociale e alla recente crescita del terzo settore, per gli effetti che in questo ambito si possono determinare in merito alle prospettive occupazionali e alla crescita di quegli elementi di coesione comunitaria che non sono di natura strettamente economica.

L’attuazione di programmi comunitari, le politiche sottostanti alle forme di finanziamento, come il Fondo Sociale Europeo, hanno costituito un forte stimolo allo sviluppo del volontariato in alcuni paesi, ed hanno contribuito a migliorarne l’efficienza, l’organizzazione e a superare talvolta una mentalità assistenzialistica attraverso una pianificazione e progettazione di interventi innovativi.

Particolare impulso al volontariato è risultato in quei paesi dove si sono realizzate recenti trasformazioni istituzionali.

Nel quadro di una maggiore attenzione al volontariato, rimane carente la possibilità di un confronto che interessi la totalità dei paesi dell’Unione europea, e non solo quei paesi con ben determinate tradizioni e forme istituzionali.

Fanno eccezione gli studi legati all’attività della Commissione europea e della Direzione Generale V e XXIII, in cui la prospettiva paneuropea è d’obbligo.

Peraltro l’estensione geografica progressiva dell’Unione europea ha comportato che informazioni relative ai paesi membri entrati a far parte solo di recente nell’Unione europea, compaiano solo nelle pubblicazioni degli ultimi anni (Austria, Finlandia, Svezia).

Si tratta però comunque di analisi che non si propongono direttamente l’obiettivo di analizzare e studiare il volontariato in quanto fenomeno specifico, ma piuttosto si rivolgono al mondo del volontariato indirettamente, dirigendosi verso l’analisi del terzo settore o di forme giuridiche specifiche (associazioni e fondazioni).

2. La Comunicazione della Commissione: Sulla promozione del ruolo delle associazioni e delle fondazioni in Europa (Bruxelles, 6.6.1997, COM (97) 241 def.).

La Comunicazione parte dal riconoscimento del ruolo e della rilevanza che le associazioni e le fondazioni svolgono nel campo dell’attività sociale, attraverso la promozione della cittadinanza attiva, della democrazia, nella realizzazione di servizi, attività sportive e per il tempo libero, nel ruolo di patrocinio degli interessi dei cittadini nei confronti delle autorità pubbliche, nella tutela dei diritti umani, nelle politiche di sviluppo.

Il documento si propone inoltre di sollecitare alcuni provvedimenti, adottabili dagli Stati membri, conformemente al principio di sussidiarietà che ispira le relazioni tra Comunità europea e Stati membri.

L’indagine condotta per realizzare la comunicazione afferisce all’ambito delle associazioni e fondazioni con scopi pubblici, cioè un settore distinto dell’economia sociale.

Il quadro giuridico e fiscale delle associazioni e fondazioni può essere ricondotto ai seguenti tratti comuni a ciascuno stato membro.

La libertà di associazione è un diritto garantito in tutti gli stati, spesso con un fondamento nella Carta Costituzionale. In generale i cittadini della Comunità europea possono costituire associazioni in qualsiasi stato membro.

Non tutti gli Stati operano una definizione formale e una netta distinzione tra associazioni e fondazioni, ma ovunque esistono gruppi di individui che si riuniscono per perseguire fini di pubblica utilità (associazioni) e istituzioni che hanno il compito di amministrare beni destinati ad uno scopo pubblico (fondazioni).

Il settore di indagine riguarda un ambito che non è del tutto privato né del tutto pubblico, sebbene, nei paesi dove sussiste una distinzione formale tra diritto pubblico e privato, associazioni e fondazioni rientrano nella sfera del diritto privato.

Per distinguere pertanto il terzo settore dalle sfere del privato e del pubblico, il rapporto della Commissione europea opera una distinzione formale: individuando le caratteristiche fondamentali dell’organizzazione interna e le leggi che le associazioni e fondazioni devono rispettare per rientrare nelle categorie di enti non a fini di lucro. Inoltre opera una distinzione a livello di oggetto: specificando le attività che vengono considerate di pubblico interesse.

Dove esiste un diritto codificato in materia, prevale la definizione a livello formale; laddove prevale il diritto consuetudinario, risultano più efficaci i criteri legati alla definizione del concetto di pubblica utilità.

In tutti gli stati membri, le associazioni possono essere registrate o non registrate e probabilmente la maggior parte è non registrata. La mancata registrazione comporta taluni svantaggi come la mancanza di personalità giuridica. Questo si traduce nella conseguenza in base alla quale i membri del consiglio di amministrazione operano a titolo personale e pertanto rispondono personalmente degli atti della associazione.

Dove esiste un diritto codificato in materia di associazioni, esiste una procedura di registrazione dell’associazione, che viene concessa sulla base di caratteristiche stabilite per legge, la cui presenza formale è condizione necessaria e sufficiente per la registrazione. La mancata registrazione è un atto amministrativo, che non entra nel merito delle finalità e del carattere morale e politico dell’associazione, ma constata semplicemente l’aderenza formale ai requisiti espressi dalla legge in vigore.

Le fondazioni acquistano normalmente la personalità giuridica attraverso la pubblicazione dello statuto.

Negli Stati con diritto consuetudinario, un’associazione non ha una forma speciale di registrazione, ma può scegliere una forma di riconoscimento giuridico tra diverse possibilità all’interno del settore in cui opera. La forma più diffusa è quella della società a responsabilità limitata da garanzia e le associazioni di mutua assistenza.

Caso particolare riguarda le forme di associazione istituite mediante atto legislativo o patente regia.

La capacità di azione giuridica è differente nei diversi paesi, può essere illimitata o circoscritta. Nei paesi in cui sussistono limitazioni non è possibile ricevere donazioni, legati o possedere beni immobili senza una espressa autorizzazione dell’autorità pubblica.

Vi è una differente possibilità per le associazioni di svolgere un’attività economica, senza perdere le agevolazioni fiscali; in genere si richiede che l’attività economica non costituisca l’attività principale dell’associazione, non si traduca in una distribuzione di utili per gli associati, ma sia diretta interamente agli scopi perseguiti dall’associazione.

Inoltre in tutti gli stati vi è una qualche forma di agevolazione fiscale, ma esistono disparità significative. In genere si tratta dell’esenzione dell’imposta sulle società o sulle imprese a fini di lucro e nell’applicazione di più favorevoli aliquote d’imposta.

Esistono inoltre disposizioni comunitarie (sesta direttiva) che riguarda l’esenzione dall’i.v.a. per le attività di interesse pubblico. Ma la definizione più o meno restrittiva della nozione di “interesse pubblico”, produce differenze rimarchevoli tra i diversi paesi.

3. L’indagine del Cesiav – Osservatorio Nazionale del Volontariato

Questa indagine, ancora in una fase di acquisizione di dati e di elaborazione, si pone l’obiettivo di realizzare uno studio comparativo dei sistemi di volontariato nei diversi paesi dell’Unione europea.

Il primo passo consiste nella ricerca di in una definizione e nell’analisi preliminare dell’ambito giuridico all’interno del quale si colloca il volontariato, in ciascuno dei paesi membri.

Un secondo passo, che riguarda l’obiettivo più specifico di questa ricerca, si rivolge all’analisi delle strutture di sostegno, qualificazione e formazione dei volontari, oltre che delle opportunità di sviluppo di forme di coordinamento e condivisione di risorse.

Si intende istituire un confronto tra forme di strutture eventualmente esistenti nei paesi europei, simili per compiti, obiettivi e rapporto con il mondo del volontariato ai Centri di Servizio per il volontariato istituiti in Italia dalla Legge quadro sul volontariato (L.266/91 art.15).
 
4. Metodologia della ricerca

L’azione di ricerca si è indirizzata direttamente ai referenti istituzionali nei diversi paesi membri dell’Unione europea.

Lo scopo era quello di raggiungere un’informazione che provenisse da una fonte ufficiale e che potesse fornire un quadro aggiornato dello stato di fatto del volontariato in quel paese rispetto alla legislazione, alle forme di incentivi di varia natura, all’esistenza di strutture di raccordo, coordinamento, qualificazione e promozione del volontariato. Di notevole interesse si profilava anche la raccolta di informazioni rispetto al dibattito politico, all’azione del Governo rispetto alle tematiche suddette e alle linee guida assunte per la realizzazione di eventuali interventi in materia.

Un primo scoglio è stato rappresentato dall’identificazione del Ministero competente in materia di volontariato in ciascun paese membro. Sussistono infatti denominazioni diverse di ambiti di competenze sostanzialmente sovrapponibili, ma anche accorpamenti di competenze diverse che denotano tradizioni politiche, retroterra storici e impostazioni culturali, per molti versi unici e non direttamente confrontabili.

Talora il volontariato è competenza del Ministero della Sanità, talvolta del Ministero della Famiglia e della Gioventù, talaltro associa competenze nei settori dell’economia e del lavoro, infine può essere direttamente oggetto d’attenzione del Primo Ministro.

In taluni casi i nostri primi contatti con un ministero sono stati reindirizzati verso un altro ministero o uno specifico dipartimento.

5. Gli strumenti: il questionario

La ricerca è stata condotta attraverso un questionario. È stata scelta la forma delle domande aperte per consentire una più agevole possibilità di indagare le caratteristiche e le particolarità dei diversi sistemi nazionali.

Il questionario è stato realizzato in due versioni, una in lingua inglese e uno in lingua francese per il gruppo di paesi francofoni. Si è dovuto affrontare il problema di realizzare una formulazione omogenea delle domande nelle due versioni, utilizzando terminologie di due lingue che rimandano a contesti culturali profondamente diversi. Si è pertanto ricorso alle dizioni più diffuse nel dibattito internazionale dei termini relativi al settore di indagine, e laddove non era possibile una resa ugualmente efficace dei termini si è fatto ricorso a parafrasi e ad esemplificazioni.

La struttura del questionario è stata studiata in maniera tale da consentire una progressiva focalizzazione degli ambiti di indagine, partendo dal generale (definizioni ampie e quadro di riferimento) al particolare (regolamentazione di determinati aspetti).

I nuclei di domande proposte nel questionario riguardano:

1) l’esistenza di uno speciale status legale per le organizzazioni che operano senza fini di lucro per scopi di pubblica utilità;

2) l’esistenza di uno status legale per le associazioni di volontariato;

3) l’esistenza di incentivi per le attività di volontariato;

4) l’esistenza di forme di registrazione a livello centrale o decentrato delle organizzazioni di volontariato;

5) l’esistenza di forme di rappresentanza e di coordinamento delle organizzazioni di volontariato;

6) l’esistenza di dati statistici

7) l’esistenza di forme di servizi per il volontariato in materia di informazione, documentazione, consulenza, formazione;

Il documento che pubblichiamo qui è la Comunicazione della Commissione Europea COM(1997) 241, intitolata “Sulla Promozione del ruolo delle organizzazioni di volontariato e delle fondazioni in Europa”1. Non è un semplice reperto burocratico: è la fotografia di un momento in cui l’Europa sembrava crederci davvero. Era il 1997 e, per la prima volta, Bruxelles provava a mettere nero su bianco che il Terzo settore non era solo un tappabuchi per il welfare, ma un pilastro della democrazia europea.

Rileggerlo oggi ci ricorda quanto abbiamo perso per strada.

Dalla partecipazione all’esclusione: il tradimento di un’idea

Se guardiamo alla storia di questi trent’anni, la parabola dell’UE verso il terzo settore è impietosa. All’inizio, il problema dell’esistenza del Terzo settore l’Europa se lo poneva eccome. Il punto di partenza è insieme simbolico e concreto. Con il Trattato di Maastricht del 7 febbraio 1992 fu allegata agli atti finali la Dichiarazione n. 232, dedicata alla cooperazione con le associazioni caritatevoli. Una dichiarazione breve, certo, ma che segnalava per la prima volta un’attenzione istituzionale al mondo dell’associazionismo non profit nell’ambito delle politiche comunitarie in materia sociale. Cinque anni dopo, nel giugno 1997, la Commissione pubblicò la Comunicazione COM(1997) 241, il primo documento organico che provava a costruire una visione d’insieme sul ruolo delle organizzazioni volontarie e delle fondazioni in Europa. Il culmine di questa fase arrivò nel 2001 con il Libro Bianco sulla governance europea (COM(2001) 428),3 che affrontò esplicitamente il problema della legittimità democratica dell’Unione.

C’era l’idea che per essere “più Europa” servisse più partecipazione dei cittadini organizzati, anche se solo l’Italia sancì questo principio in Costituzione, con l’introduzione nel 2001 del principio di sussidiarietà: Stato, Regioni, Città metropolitane, Province e Comuni favoriscono l’autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di attività di interesse generale, sulla base del principio di sussidiarietà”. Tutelando con ciò il terzo settore e le ONG, dalle svolte conservatrici, almeno davanti ai giudici. Non bastava più integrare mercati, sosteneva il documento: occorreva costruire partecipazione. Le organizzazioni della società civile — associazioni, ONG, fondazioni, realtà di base — venivano indicate come parte strutturale di un sistema di governance più aperto, anche se un po’ ambiguamente, perché viste come «cinghie di trasmissione» tra istituzioni e cittadini, senza rimarcare quell’ “autonoma iniziativa dei cittadini” sancita dalla nostra Costituzione. Quel principio trovò poi una base nel diritto primario con l’articolo 11 del Trattato di Lisbona (2007)4, che impone alle istituzioni europee di tenere un dialogo aperto, trasparente e regolare con le organizzazioni rappresentative della società civile. Sulla carta, era una svolta di non poco conto.

Poi, qualcosa si è rotto. L’Europa si è semplicemente dimenticata della sua anima sociale. Mentre le istituzioni si chiudevano nei tecnicismi della crisi del debito, lo spazio che doveva essere della democrazia è stato occupato dal discorso sovranista. Invece di sviluppare la democrazia, è partita la difesa del proprio orticello nazionale. Abbiamo assistito a un ribaltamento logico e politico: invece di capire che si conta di più partecipando insieme, molti governi hanno iniziato a pensare di contare di più escludendo gli altri, marchiando le ONG come “agenti stranieri” o nemici della nazione, come accaduto in Ungheria e Polonia e infine anche in Italia.

Un’Europa che si difende (da sé stessa)

Siamo passati dall’entusiasmo costituente degli anni ’90 a una fase puramente difensiva. Gli atti più recenti, come la Strategia per la Società Civile del 2025, non parlano più di espansione o di grandi sogni partecipativi. L’European Democracy Action Plan del 2020 (5) i rapporti annuali sullo Stato di diritto avviati nello stesso anno,6 la risoluzione del Parlamento Europeo sullo shrinking space for civil society del 2022,7 fino alla Strategia per la Società Civile adottata dalla Commissione Von der Leyen il 12 novembre 2025 (8): tutti questi atti registrano un ritorno di attenzione al tema, ma di natura prevalentemente difensiva. Non si tratta più di costruire un terzo settore europeo come architrave di una democrazia partecipativa più profonda, come ci si era immaginati nel 2001. Si tratta di proteggere quello che rimane di uno spazio civico eroso dall’interno dell’Unione stessa.Questa parabola ha un significato politico preciso. Quello che si era concepito come un processo costitutivo — la società civile organizzata come soggetto della democratizzazione europea — è diventato, per omissione e poi per reazione tardiva, un problema di resilienza. Il terzo settore non ha ottenuto lo Statuto che gli avrebbe dato soggettività giuridica transnazionale. Non ha ricevuto il pieno riconoscimento come attore di governance che il Libro Bianco prometteva. Ha vissuto invece, in molti paesi, il paradosso di essere finanziato da Bruxelles mentre veniva criminalizzato dai governi nazionali. La promessa della democrazia partecipativa europea, quella costruita sull’associazionismo e sulla solidarietà orizzontale, resta ancora oggi una delle potenzialità più significative — e meno sviluppate — dell’intero progetto di integrazione

Pubblicare oggi la Comunicazione del 1997 serve a questo: a ricordarci che l’alternativa esisteva. L’Europa aveva promesso una democrazia costruita sulla solidarietà orizzontale. Averla ridotta a una rissa tra “orticelli” è un fallimento politico che il Terzo settore sta pagando sulla propria pelle.

Riferimenti bibliografici e suggerimenti di lettura